Územní rozvoj – a co bude dále

Ve druhé části se zabývá zásadami již dříve vytvořenými a nadále univerzálně použitelnými a dále se věnuje zásadám nově navrženým. Na původní členění města na čtyři funkční zóny reagovala těmito ustanoveními:

Plánování měst by mělo upustit od rozsáhlých monofunkčních ploch s výjimkou nezbytného oddělení v zájmu ochrany zdraví nebo bezpečnosti.

V zájmu obohacení a oživení struktury města je třeba zejména v cent- ru podporovat smíšené využití území. Obytné a další obdobné zóny by měly být v těsné časové a územní návaznosti, aby se snížila nutnost dojíždění, šetřilo energií a omezilo znečišťování.

Tím bylo podpořeno polyfunkční využívání území. Nová Athénská charta měla být aktualizována každé čtyři roky, k jediné aktualizaci došlo však pouze v roce 2002. Hlavními tématy aktualizace jsou spojené město a deset perspektiv moderního města, které se zabývají strategickými cíli rozvoje sídla.

Ochrana přírodních a kulturních hodnot je zdůrazněna v dokumentech, ke kterým se přihlásila Česká republika v roce 2000, respektive 2004. Jedná se zejména o Evropskou úmluvu o krajině, Úmluvu o ochraně architektonického dědictví Evropy a Úmluvu o archeologickém dědictví Evropy.

Významným národním dokumentem je Politika architektury a stavební kultury [6], kterou schválila vláda České republiky v roce 2015. Tento dokument nejen že pojmenovává problémy v dané oblasti, ale stanovuje i cíle a konkrétní úkoly k jejich naplňování.

Naplňování těchto cílů má vést ke:
■ kvalitnější architektuře;
■ hospodárným budovám vhodně zasazeným do okolního prostředí;
■ přívětivému veřejnému prostoru;
■ harmonickým městům i venkovu včetně okolní krajiny;
■ respektu k místním specifikům jednotlivých oblastí v České republice;
■ vnímání architektury jako stávající nebo i budoucí součásti našeho kulturního dědictví.

V jednotlivých oblastech dokumentu je možné vysledovat významnou podporu pro: ochranu hodnot území, respektování identity sídla při jeho rozvoji a zřizování městských nebo oblastních architektů jako garantů kontinuity rozvoje území.

Praxe a realita

Před dvanácti lety byl vydán dosud platný stavební zákon. Jedná se o zákon 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů [7]. Jeho vydání bylo motivováno zjednodušením a zrychlením postupů ve stavebnictví a územním plánování. Během uplynulých let se prokázalo, že očekávání, která do něj byla vkládána, příliš nenaplnil. Zejména v územním plánování došlo spíše ke zhoršení stavu. Spojení s postupy podle správního řádu a vydávání dokumentací opatřením obecné povahy vedlo k častým soudním přezkumům a k rušení buď částí, nebo celých dokumentací. Zákon  byl  několikrát  novelizován se snahou napravit některé jeho nedostatky a dosáhnout určitého zrychlení.

Při vydání prováděcích vyhlášek došlo k prvnímu pokusu sjednotit obsahovou  stránku  územních  plánů  stanovením  struktury  ploch  s rozdílným způsobem využití. Vzhledem k tomu, že se tak stalo po více než patnáctiletém bezvládí v této oblasti, nebyla úspěšnost sjed- nocení příliš vysoká a velmi se využívala možnost upravit strukturu ploch podle místních podmínek. Teprve v loňském roce byl zpracován jednotný standard vybraných částí v územním plánu a měl by se začít používat, včetně datového modelu, v příštím roce.

Projevil se výrazný nedostatek možnosti řešení území, které nebude korespondovat s administrativními hranicemi kraje, ale bude pouze jeho částí. Rozdíly mezi Zásadami územního rozvoje a územním plánem se ukázaly jako příliš propastné. Kromě toho na úrovni kraje stát rezignoval na koncepci rozvoje sídelní struktury.

Způsob pořízení a vydání regulačních plánů ve dvou odlišných podobách a možnost nahrazení územního rozhodnutí se nesetkal s velkým pochopením. Důsledkem toho je prakticky nulové pokrytí území regulačními plány. Tento fakt je zarážející zejména proto, že v okolních evropských zemích je regulační plán nejdůležitějším dokumentem pro rozhodování v území. Byly nastartovány mnohé diskuse, zda nemá být územní plán závazný pouze pro veřejnou správu a teprve regulační plán by sloužil jako závazný dokument pro následná správní rozhodnutí. Ostatně touto cestou se již vydaly i některé postkomunistické země jako Maďarsko nebo Polsko. Další diskuse byly o ustavení postavení městských architektů, které nemá právní oporu.

Přes všechny nedostatky stávajícího zákona jsme si po dvanácti letech zvykli s ním žít.

Rekodifikace stavebního práva

Vláda České republiky schválila v roce 2019 Věcný záměr  stavebního zákona [8]. Na základě kritiky současné právní úpravy byla zahájena příprava rekodifikace již za působení předcházející vlády. Rozpracování věcného záměru a další práce na paragrafovém znění byly svěřeny, na základě memoranda s Ministerstvem pro místní rozvoj, Hospodářské komoře. Tento fakt byl výrazně kritizován napříč společností, protože se jedná o subjekt, který by měl být připomínkovým místem, nikoli však zpracovatelem, jestliže garanci má ze zákona Ministerstvo pro místní rozvoj. Předmětem  kritiky  byly zejména možnosti prosazování zájmů podnikatelské sféry na úkor veřejných zájmů.

Věcný záměr nepojednává jen o novém stavebním zákonu,  ale  jeho součástí je i reforma veřejné správy a digitalizace procesů ve výstavbě. Zároveň je stanoveno, že nový zákon bude schválen ještě stávající vládou a nabude účinnosti v roce 2022. Tak krátký čas na tak závažnou změnu stavebního práva se jeví jako prakticky nesplnitelný, pokud má být paragrafové znění zpracováno kvalitně, a to zejména   v situaci, kdy si opravdu nemůžeme dovolit, aby špatný zákon byl nahrazen další nedokonalou verzí.

Digitalizaci ve stavebnictví lze jen přivítat. Přináší zjednodušení oběhu dokumentací, jejich jednotnou formu, rychlejší předávání mezi úřady a snazší zapracování změn. S tím souvisí i poměrně složitý systém standardizace jednotlivých výstupů, zřízení geoportálu jako nositele všech předávaných dokumentů a v územní agendě i informací o území. Samotná příprava této agendy, vybavení pracovišť a zaškolení pracovníků bude v čase velmi náročné a je otázkou, zda je krátký časový horizont v takovém rozsahu splnitelný.

Reforma veřejné správy přináší úplné oddělení státní správy od samosprávy ve věcech souvisejících s výstavbou. Jde tedy o zásah do smíšeného modelu, který v současné době v naší republice funguje. Navrhovaná reforma však nepředpokládá systémovou změnu ve všech oblastech správy, zaměřuje se pouze na její část v souvislosti se stavebním právem. Tento záměr se setkal s výraznou kritikou krajů a obcí, které v něm spatřují velký zásah do svých kompetencí. Obecně lze však oddělení státní správy od samosprávy vnímat jako pozitivní krok, který by mohl zjednodušit související procesy. Problémem však je, že do nově zřízeného nejvyššího stavebního úřadu by měly být integrovány i dotčené orgány s tím, že budou přímo podřízeny vedení stavebního úřadu. Nastává tak situace, že orgán, který má ze zákona svěřenu kompetenci dávat podmínky do řízení ve své zákonem stanovené zodpovědnosti, se stává přímo podřízeným tomu, kdo na základě stanovených podmínek rozhodnutí vydává. Zároveň již nebudou orgány vydávat závazná stanoviska, ale pouhá vyjádření, se kterými úředník naloží podle svého uvážení. V tomto případě jednoznačně vyvstává pochybnost o důslednosti ochrany veřejných zájmů, hájených dotčenými orgány, a možnost snížení ochrany hodnot území.

V územním plánování dochází ke změně struktury dokumentací. Na úrovni státu je nově zaveden územní rozvojový plán, který by měl řešit celostátní problematiku do výrazně podrobnějšího měřítka než stávající Politika  územního  rozvoje.  Dosud  však  není  jasný  vztah  k územnímu plánu kraje (nahrazuje stávající Zásady územního rozvoje) z hlediska obsahu a podrobnosti. Zatím spíše panují obavy z duplicity obou dokumentací a teprve paragrafové znění ukáže další souvislosti. Věcný záměr pracoval se dvěma možnostmi vydávánídokumentací: buď modifikovaným Opatřením obecné povahy (OOP), nebo Obecně závaznou vyhláškou (OZV). Vláda schválila variantu OZV. V tomto případě vyvstávají opět problémy z hlediska hierarchie dokumentací, přesunu  ustanovení  prováděcích  vyhlášek  do  vlastního  zákona a možnosti uplatnění námitek vlastníků v procesu projednávání územně plánovacích dokumentací. Obecně závazné vyhlášky jsou pouze připomínkovány a institut námitky neznají. Tím by se tyto postupy přesunuly do vlastních správních řízení, což by v důsledku mohlo znamenat naopak jejich zpomalení.

Změn, které přináší věcný záměr stavebního zákona, je samozřejmě daleko více. Týkají se zejména stavebního řádu a budou mít zcela jistě vliv na změny dalších zákonů.

A co bude dále?

Co nový zákon přináší a co nepřináší? Jestliže jsem v úvodu citoval některé trendy, které jsou celoevropsky sledovány, může nová zákonná úprava vyvolávat obavy v oblastech ochrany hodnot z hlediska integrovaných dotčených orgánů do nejvyššího stavebního úřadu. Omezení práv vlastníků při podávání pouhých připomínek při projednávání územně plánovacích dokumentací snižuje participaci veřejnosti v přijímání základních dokumentů o rozvoji území. Postavení městských nebo oblastních architektů není ve věcném záměru řešeno vůbec, i když je to Politikou architektury a stavební kultury uloženo. Domnívali jsme se, že předmětem řešení bude i úloha regulačních plánů ve struktuře územně plánovacích dokumentací a jejich vztahu k územním plánům při rozhodování v území. Spolu se Slovenskem jsme jediným státem, kde se rozhoduje podle územního plánu. Ostatní státy mají rozhodování v území vztaženo k regulačním plánům. Řešení této problematiky věcný záměr zcela pominul. Čas se krátí a příprava paragrafového znění zákona se dostává do posledních fází přípravy. V rámci mezirezortního připomínkového řízení se ukáže, zda byly všechny oblasti uspokojivě dořešeny a objasněny. Jisté je jedno – nový zákon potřebujeme. Potřebujeme však zákon dobrý. Jestli se to podaří, ukáží dny následující.