Proč se český veřejný investor nemůže chovat hospodárně? II. část

České extrémy ve statistikách
Díky paradoxní souhře okolností v současnosti kvůli tomuto opatření už nejsme mnohdy ani schopni sledovat, jestli byl rozpočet skutečně překročen. V ČR je totiž za dodatečnou práci podle nesmyslných výkladů považována jakákoli odchylka od zadání a sleduje se pouze odchylka, která způsobuje zvýšení ceny. Sleva, vypuštění nebo zlevnění prací a to, co se neprovede při prosté výměně, se ve prospěch limitu nezapočítává. Rozpočtové rezervy, které se používají všude na světě, se v ČR nesmějí do zakázky včlenit bez nutnosti zadávat i práce z rezervy v novém výběrovém řízení. Limit pro dodatečné práce je tak paradoxně kvůli kombinaci přísné regulace a chybných výkladů na větších projektech snadné zkonzumovat, aniž by musela být nominálně překročena nabídková cena. Zároveň se u většího projektu může snadno stát, že limit pro uvedené dodatečné práce nebude stačit. Zavádí se tak nesplnitelná regulace, například i díky dalším pravidlům, jako je podmínka (dříve dokonce objektivní) nepředvídatelnosti a nezbytnosti dodatečných prací. Vzniká začarovaný kruh. Když je projekt dotován z EU, čeští úředníci se automaticky udají, že nebyla dodržena nesplnitelná česká pravidla, a tím se připravíme o část dotací.

Česká regulace je v tomto směru nejpřísnější v Evropě, což v následujícím textu bude i statisticky doloženo. Nejjasněji se tato situace projevuje u evropských dotací, o jejichž významnou část přicházíme právě kvůli vlastním nesplnitelným pravidlům. Ještě horší však je, že snaha formálně dostát těmto pravidlům nutí k podivným praktikám při vykazování prací a vytváří v důsledku více šedého prostoru pro neefektivitu a obcházení zákona.

V ČR se vzhledem k výše uvedenému stavu realizuje k jednotlivým již zadaným stavebním zakázkám extrémní množství dodatečných výběrových řízení, tzv. jednacích řízení bez uveřejnění (JŘBU). Práce zadané v JŘBU pak ve výše uvedené logice zpravidla neznamenají překročení rozpočtu. Skutečná překročení rozpočtu se mezi nimi ztrácejí.

Mezinárodní srovnání nadlimitních zakázek ve stavebnictví zobrazené v grafu 1 ukazuje, že v České republice máme v roce 2015 největší počet takových JŘBU v EU. Celkový počet zakázek zadaných v JŘBU v ČR činí více než 35 % ze všech zadaných zakázek.

Jedná se přitom o fenomén typický pouze ve stavebnictví. Při obdobném srovnání využívání JŘBU v ostatních sektorech je situace výrazně odlišná. ČR sice i v tomto případě nadále patří k zemím s nejvyšším počtem nadlimitních JŘBU, nicméně s 11 % už rozdíl není tak markantní. Extrémní hodnota 35 % JŘBU u stavebních prací převyšuje průměr EU cca sedminásobně.

Jak se ČR do této situace dostala? Podívejme se na historický vývoj (na domácích datech jej lze sledovat detailněji včetně podlimitních zakázek). Graf 2 ukazuje, jak se počet stavebních JŘBU v ČR vyvíjel po roce 2006. Pozoruhodný je zejména vývoj po roce 2009 (tedy po zavedení extrémních výkladových stanovisek v tuzemsku). Dochází ke skokovým posunům z hodnot průměru EU až na současné mimořádné hodnoty. V grafu jsou záměrně odděleny zakázky financované z prostředků EU od zakázek z národních zdrojů. K nárůstu dochází v obou kategoriích financování, z čehož lze též vyvodit, že zásadní vliv má především specifická česká regulace a výklady. Graf 2 ukazuje i zvyšující se trend v období po roce 2014, tzn. ke konci období čerpání dotací, kdy čeští zadavatelé absurdně dodělávali dokumenty pro jednotlivá JŘBU na již provedené práce, aby dostáli jinak nesplnitelné české regulaci.

Byl podobný extrém pozorovatelný i v cizině? Podívejme se, jak mezinárodní srovnání ovlivňují již zmíněné fondy EU, jejichž efekt byl v českém stavebnictví v minulém roce jasně citelný. ČR roste k ještě extrémnější hodnotě 43 %. Obdobně je tomu pouze ve Slovinsku, Maďarsku a Lotyšsku, kde všude přesahuje podíl počtu nadlimitních zakázek vypsaných v JŘBU hodnotu 30 %.

Jde zřejmě o čtyři země, ve kterých dochází k výrazné odchylce od normálu. Ve Slovinsku je limit pro dodatečné práce snížen na 30 % a v Lotyšsku na 20 %. Podle dostupných informacích se ovšem JŘBU v uvedených zemích využívá z jiných důvodů a jiným způsobem než v ČR. Stejný efekt ovšem není patrný u dalších klíčových konzumentů dodací EU, jako jsou Polsko, Rumunsko, Slovensko apod. Kvůli často rigidní a toporné kontrole v kontextu neefektivní regulace a výkladů ukazují právě statistiky fondů EU nejlépe na extrémní nastavení pravidel v ČR.

Jakkoli jsou dotované zakázky v loňském roce extrémem, pouze podtrhují dlouhodobý výrazný odklon ČR od praxe v EU, a to jak v dotovaných, tak domácích zakázkách. Graf 4 ukazuje obrovské rozdíly v počtu JŘBU z domácích a evropských peněz ve vztahu k průměru EU.

Z uvedených grafů (a dalších statistik, které v článku nezveřejňujeme čistě z prostorových důvodů) vyplývá, že naprostá většina zemí se chová jinak než Česká republika.

Právě stavební práce jsou hlavní příčinou skutečnosti, že je ČR v počtech JŘBU dlouhodobě nejhorší v EU. V ostatních odvětvích to není tak výrazné. Je to logické, v naprosté většině zemí jsou totiž odchylky od původního zadání, které jsou nutné pro dokončení, vnímány jako součást původní zakázky a řeší se měřením, změnovými listy, případně jsou součástí rezervy zakázky.

To, že by např. práce změřené v rámci tzv. měřené zakázky nad rámec odhadu ve výkazu výměr měly být zadávány v JŘBU jako v tuzemsku, ve většině zemí EU nebude možné ani vysvětlit. Nikdo by tomu nerozuměl. Měřené zakázky se používají např. při výstavbě infrastruktury v podstatě všude v EU jako nejefektivnější řešení u projektů s rozsáhlým liniovým staveništěm a objektivně omezenou znalostí detailních parametrů přírodního terénu a základové půdy.

Zajímavě v tomto případě vystupují země, kde JŘBU zadávána prakticky nejsou, zato mají větší počet výjimek ze směrnice, tzn. zadání bez výběrového řízení (a to ve stavebnictví!), např. Francie, Nizozemsko, Portugalsko, částečně i Polsko. Zřejmě dílčí část prací, která by spadala pod JŘBU, nahrazují právě těmito výjimkami. Země, které mají minimální objem JŘBU i výjimek (což je většina zemí EU) zřejmě tedy návazná řízení pro práce nutné k dokončení nerealizují vůbec.

Velkým paradoxem je, že hodnota JŘBU vůbec nevyjadřuje rozdíl mezi nabídkovou hodnotou a celkovou cenou díla, tzn. nevyjadřuje překročení rozpočtu. Jak bylo uvedeno, při prosté výměně (např. materiálu za jiný, třeba i levnější) se v České republice z limitu pro dodatečné práce pouze odečítá hodnota nového nahrazujícího materiálu. Překročení rozpočtu, tzn. číslo, které by nás mělo primárně zajímat, často vůbec neznáme a nejsme schopni ze statistik zjistit.

V zahraničí dochází k překročení rozpočtu, ale bez JŘBU
Ve statistikách výše byla přikládána větší váha větším projektům. Právě většími projekty se zabývala Studie na německé univerzitě Hertie School of Governance (viz www.hertie-school.org/infrastructure), která zkoumala především právě překročení rozpočtu na 170 velkých veřejných zakázkách v Německu. Celkem 119 jich bylo dokončeno mezi rokem 1960 a 2014 a 51 se jich aktuálně realizuje. Šlo o zakázky z odvětví dopravní infrastruktury, pozemních staveb, obrany, energetiky a IT. Studie zjistila, že u dokončených zakázek byl průměrně překročen rozpočet o 73 % a nedokončené projekty už aktuálně avizují překročení o 41 % (předpokládá se další zvýšení). Celkové náklady těchto zakázek jsou 200 mld. eur (5,4 bilionu Kč), včetně překročení rozpočtu, který tvoří 59 mld. eur (1,6 bilionu Kč), což je detailně znázorněno na grafu 5 a tabulce 1. Je třeba vnímat, že jde o skutečné překročení rozpočtu, tzn. sleva, vypuštění nebo zlevnění prací a to, co se neprovede při prosté výměně, toto překročení snižuje (na rozdíl od českých statistik JŘBU).

Podívejme se teď na graf 6, který srovnává Českou republiku a Německo (jako zástupce obvyklého chování země EU) z hlediska JŘBU ve stavebnictví.

I přes výše uváděná běžná překročení rozpočtu v Německu v řádech desítek až stovek procent, která jsou ovšem obecně podle statistik z celého světa u velkých projektů obvyklá, má Německo stabilní počet JŘBU kolem 1 až 2 %, ať už u projektů z vlastních, či evropských peněz, což je v příkrém kontrastu s až 45 %
u zakázek financovaných z EU v ČR v roce 2015.

Německo se aktuálně snaží stavebnictví reformovat za účelem lepšího plánování ceny a termínů stavebních zakázek. Alexander Dobrindt, německý spolkový ministr dopravy a digitální infrastruktury, v úvodním slově závěrečné zprávy Reformní komise pro výstavbu velkých projektů říká: ?Projektování a výstavba jsou klíčovou německou kompetencí a považujeme ji vnitrostátně i mezinárodně za velmi důležitou. Každý rok uskutečňuje německé stavební odvětví celosvětově tisíce projektů a je synonymem pro efektivitu, rychlost a nejvyšší kvalitu.? Ministr mluví výslovně o projektování a výstavbě ?Made in Germany?. Dále zmiňuje: ?V uplynulých letech zastínily pohled veřejnosti na tyto úspěchy projektantů, investorů a zhotovitelů u velkých projektů konflikty. Tím trpí i celkové vnímaní velkých projektů ze strany veřejnosti. Z tohoto důvodu jsme v roce 2013 v rámci kulatého stolu sdružujícího zástupce hospodářství, vědy a politiky zřídili Reformní komisi pro výstavbu velkých projektů. Cíl komise byl jasný: najít společně řešení zajišťující přesnější stanovení rozpočtů a termínů.?

Závěrečná zpráva Reformní komise pro výstavbu velkých projektů shrnuje navrhovaná opatření do deseti okruhů:

• týmová spolupráce při projektování (spolupráce investora a uživatele);
• nejprve projektuj, pak stav (důležitá je kvalita projektové dokumentace);
• řízení a evidence rizik;
• zadávání na principu nejvýhodnější, ne nejlevnější nabídky;
• spolupráce na bázi partnerství (všichni účastníci výstavbového projektu se mají na řídicí úrovni na počátku projektu zavázat k projektovému řízení založeném na spolupráci například prostřednictvím ?projektové charty?; projektem má vládnout kultura spolupráce, ve které se všichni účastníci projektu cítí jako rovnocenní partneři disponující stejnými informacemi; pro zajištění účinné motivace pro spolupráci mají být právně připuštěny smluvní mechanizmy, jako je cílová cena a další nástroje na principu sdílení ztráty a zisku);
• mimosoudní řešení sporů (expertní adjudikace v průběhu realizace);
• závaznost zajištění ekonomických studií;
• jasné procesy a odpovědnosti/kompetence účastníků;
• transparentnost a kontrola;
• využití digitálních technologií - BIM.
  

Celá závěrečná zpráva je k dispozici zde: www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Anlage/VerkehrUndMobilitaet/reformkommission-bau-grossprojekte-endbericht.pdf?__blob=publicationFile.

Závěr
Co se díky extrémní regulaci, zmíněným výkladům práva veřejných zakázek a dalším anomáliím stalo v České republice, jaký to má vliv na stavebnictví a kolik to stojí daňového poplatníka?

• Přicházíme o část dotací. Z dat dostupných Ministerstvu financí vyplývá, že přibližně 6,2 mld. Kč srážek z dotací za pochybení konstatovaná poskytovateli fondů se týká porušení § 23 zákona o veřejných zakázkách (tedy zmíněných JŘBU). Tento údaj však může být pouze částí skutečných škod. Určit celkový vliv české regulace na porušení v jiných kategoriích je složité. Navíc do částky 6,3 mld. Kč nejsou započítány tzv. plošné korekce - tzn. plošné srážky z dotace, ke kterým docházelo (v řádech pravděpodobně i desítek procent z miliard) v případech, že se konstatovalo selhání kontrolních mechanizmů.
• Zdevastovaná pravidla ve stavebnictví. Nejasná pravidla, strach, alibizmus, nedůvěra a pasivita.
• Vzniká šedá zóna. Lidé nesplnitelná nebo komplikovaná pravidla obcházejí.
• Česká republika je v EU vnímána jako ?nestandardní? a podezřelá země.
  

Nezbývá než se závěrem zamyslet. Kdy se ČR vzpamatuje a bude usilovat o efektivitu, prestiž a image na principu racionálních reforem a oprostí se od vnitrostátní paralýzy prostřednictvím nefunkční veřejnoprávní regulace? Snad k tomu dojde již brzy. Důležité bude především také, jak budou některé české úřady interpretovat nový zákon o veřejných zakázkách. Možná tentokrát ve prospěch daňového poplatníka. Snad pak bude možné zavést funkční pravidla pro všechny zainteresované při výstavbě. Možná se na podzim po přijetí nového zákona o veřejných zakázkách budeme moci ve stavebnictví vydat racionální cestou a začít přemýšlet o podobných věcných reformách jako v Německu.

Autoři článku:
JUDr. Lukáš Klee, Ph.D., LL.M., MBA, je mezinárodne? uznávaný odborník na stavební smluvní právo, poradce, vyuc?ující na VUT Brno a Právnické fakulte? Univerzity Karlovy, lektor, soudní znalec, adjudikátor a rozhodce. Kontaktní údaje: www.klee-consulting.com.

PhDr. Ing. Jiří Skuhrovec
vede firmu Datlab a akademickou neziskovou organizaci EconLab zabývající se prací s ekonomickými daty, spoluautor hodnocení zadavatelů zIndex.cz, provozuje portál vsechnyzakazky.cz; radí MF a MMR s otevřenými daty a veřejnými zakázkami, garant Rekonstrukce státu

Odborné posouzení článku:
Marie Báčová
odborná poradkyně předsedy ČKAIT