Rozhodovací procesy s využitím Digitální technické mapy ČR

Je poukázáno na skutečnost, že tyto aktivity v našich zemích mají poměrně dlouhou a v některých etapách poměrně úspěšnou tradici, na kterou je vhodné navázat s tím, že některé přístupy v minulosti jsou hodné následování. Vzhledem k tomu, že projekt DTM ČR je v současné době na začátku, je upozorněno také na některá úskalí a případně zjednodušující řešení, která by mohla způsobit degradaci tohoto díla a očekávání. Kvalita a obsah DTM ČR bude mít významný vliv na rozhodovací procesy územního plánování a stavebního řízení, je proto důležité, aby odborníci z řad potenciálních uživatelů projekt DTM ČR sledovali a svými oprávněnými odbornými požadavky jej ovlivňovali a zlepšovali.

Úvod do problematiky

Již delší dobu sledujeme snahy o zkvalitnění, zrychlení a zefektivnění procesů v oblastech územního plánování a stavebního řízení. Je-li tato problematika uchopena politicky, může vykrystalizovat ve zjednodušená prohlášení typu „jedna žádost na jeden úřad schválená jedním razítkem“. Mají-li však být procesy stavebního řízení skutečně zkráceny bez dopadů na kvalitu rozhodovacích procesů, je potřeba při těchto úkonech vycházet z relevantních, objektivních a aktuálních dat o území jako nedílné součásti digitalizace stavebního řízení a územního plánování. S termínem „digitalizace stavebního řízení a územního plánování“ velice frekventovaně pracuje rovněž v současné době v Poslanecké sněmovně PČR projednávaný nový stavební zákon, který proces definuje jako jednu ze základních součástí tzv. eGovernmentu, tedy elektronizace veřejné správy jako klíčového předpokladu jejího efektivního a transparentního fungování.

Digitální mapa veřejné správy

Zásadní orgány státní správy i představitelé samosprávy se shodli na potřebě vytvořit a následně udržovat digitální mapu veřejné správy (DMVS), která byla definována zákonem č. 111/2009 Sb., o základních registrech, v § 36 tak, že má být vytvořena propojením katastrální mapy, ortofotomapy, popřípadě též technické mapy obce nebo města, pokud je vedena. Územní prvky z registru územní identifikace jsou zobrazovány nad mapami státního mapového díla nebo nad digitální mapou veřejné správy. Územní prvek je v § 29 zákona o základních registrech definován jako:
■ část zemského povrchu vymezená hranicí nebo výčtem jiných územních prvků, které ji dohromady tvoří;
■ adresní místo;
■ nebo stavební objekt.

Vytvoření DMVS bylo zahájeno v listopadu 2008 podpisem memoranda o spolupráci při přípravě, řešení, testování a realizaci projektu Digitální mapa veřejné správy. Bylo koordinováno MV a řešeno v rámci finanční podpory EU: 6. integrovaného operačního programu (IOP), prioritní osa 2 – Zavádění ICT v územní veřejné správě, operační program Lidské zdroje a zaměstnanost (OP LZZ), prioritní osa 4 – Veřejná správa a veřejné služby. V rámci financování projektu DMVS mohly krajské úřady vytvořit Účelovou katastrální mapu (ÚKM) na tom území kraje, kde byla katastrální mapa vedena v analogové podobě, a nastavit systém její aktualizace (typizovaný projekt ÚKM). Dále mohly vybudovat systémy tvorby, aktualizace a sdílení Digitální technické mapy (DTM) – vytvoření podmínek pro zajištění efektivní správy DTM – na území kraje (typizovaný projekt DTM), nebo vytvořit nástroje pro ukládání a správu údajů o území (územně analytické podklady) v digitální podobě včetně prostředí pro jejich publikaci (typizovaný projekt ÚAP).

Bohužel takto široce pojaté typizované projekty a naprosto rozdílné priority jednotlivých krajů nemohly vést k jednotnému deklarovanému cíli projektu, kterým bylo vybudování jednotného aktualizovaného (referenčního) digitálního mapového podkladu na celém území ČR pro potřeby agend a informačních systémů veřejné správy v souladu s principy INSPIRE, se záměrem jej aktualizovat subjekty veřejné správy a distribuovat regionálními technologickými centry na krajích. DMVS měla být využívána oprávněnými subjekty veřejné správy, podnikatelskými subjekty a občany prostřednictvím síťových služeb i jednorázových dávkových přenosů. Žádné finanční prostředky IOP ani OP LZZ však nebyly alokovány na sběr či aktualizaci dat technických map obcí či měst. Z výše uvedeného je patrné, že ani tato aktivita necílila na jednotnou tvorbu DTM na celém území ČR, ale byla na začátku diskuse nad tématy, jako byla standardizace obsahu DTM a jejího výměnného formátu, provozní model a způsob jejího financování a aktualizace datových sad DTM na úrovni krajů.

Inženýrské sítě a katastr

Evidence inženýrských sítí, zejména uložených v podzemí, má na našem území dlouhou historii. Již zákon č. 177/1927 Sb., o pozemkovém katastru a jeho vedení (katastrální zákon, dále k. z.) ze 16. prosince 1927 stanovil, že pozemkový katastr slouží tomu, aby byl získán podklad pro vyměřování veřejných daní a dávek s držbou pozemků spojených, pro zakládání, obnovování nebo doplňování veřejných knih a jejich map, zajištění držby, pro převod nemovitostí a pro reální úvěr (§ 3 odst. 1). Z úsporných důvodů budiž pozemkový katastr zakládán a veden tak, aby zároveň byl pomůckou pro práce kartografické, výškopisné, pro technická podnikání, pro účely statistické, hospodářské, pro vědecká bádání, pro ochranu památek nebo pro jiné účely státní správy i občanského života. Podrobný návod o tom vydá ministerstvo financí v dohodě s ministerstvem veřejných prací a příslušným ústředním úřadem (§ 3 odst. 2).

Přímo zákon (§ 10) stanovil, že katastrální měření jest souhrn technických prací, prováděných za příčinou získání správného zobrazení tvaru a polohy předmětu měření, a musí být připojeno na geodetické základy S-JTSK. Metody měření včetně parametrů přesnosti, jako základu kvality, byly dále podrobně stanoveny v návodu. Podrobným návodem stanoveným v § 3 odst. 2 katastrálního zákona byl Návod, jak vykonávati katastrální měřičské práce pro založení pozemkového katastru původním katastrálním řízením nebo pro jeho obnovení novým katastrálním řízením (Praha, Ministerstvo financí, 1932). V úvodní předmluvě návodu je zdůrazněno, že předpisy těchto návodů jsou závazné pro veřejné úřady (podniky, ústavy), pokud jsou nuceny vykonávati pro účely vlastního služebního oboru měřické práce, podobné katastrálním proto, že pozemkový katastr je vadný, nebo že jeho mapy nevyhovují měřítkem. Svazkům územní samosprávy se naléhavě doporučuje, aby při zadávání měřických prací obcemi pro vyhotovení plánů obdobných katastrálním mapám se řídily předpisy těchto návodů v případech, kdy tato měření budou prováděna vlastními oprávněnými orgány. Zadávaly-li by takové práce oprávněným osobám (§ 51 k. z.), doporučuje se naléhavě, aby obdobný postup byl zajištěn v zadávací smlouvě.

Takto jednotně stanovené procesy měření inženýrských sítí, jejich povrchových znaků a související okolní povrchové situace vycházející z jednotných geodetických základů, stanovené metodami přímého měření, byly systémově nastaveny a metodicky ošetřeny velice dobře a na svou dobu v evropském i světovém kontextu naprosto unikátně.
Bohužel nová mapování podle návodu byla v padesátých letech minulého století zastavena, nebyl vytvořen systém jednotné archivace a správy výsledků dokumentace zaměřování inženýrských sítí pro různé typy infrastruktury i její neustále se měnící vlastníky a správce. Odlišná situace byla snad pouze v areálech rozsáhlých továrenských komplexů, kde hustota inženýrských sítí vyžadovala odpovídající pozornost správy a evidence jednotlivých vedení pro zabránění havarijním stavům při provádění rekonstrukcí a jakýchkoli zemních prací. Ovšem evidence byla svěřena konkrétním správcům jednotlivých sítí a koordinace jakýchkoli investičních akcí byla vázána na vyjádření a konzultace s jednotlivými správci sítí v zájmovém území.

Na tento neutěšený stav reagovala Ústřední správa geodézie a kartografie (ÚSGK) vydáním Instrukce pro technickohospodářské mapování v měřítkách 1 : 500, 1 : 1000, 1 : 2000 a 1 : 5000. Na základě vládního usnesení č. 43 ze 17. ledna 1962 Návrh usnesení vlády o technickohospodářském mapování pro potřeby národního hospodářství byly schváleny zásady technickohospodářského mapování a předsedovi ÚSGK bylo uloženo zajistit v hospodářky důležitých oblastech postupné vyhotovování technickohospodářské mapy v souladu s potřebami národního hospodářství a se zřetelem k požadavkům uplatňovaným ministerstvy, ústředními orgány a národními výbory pro zajištění resortních úkolů. Technickohospodářské mapování (THM) podle výše uvedené instrukce mapovalo také veškeré nadzemní inženýrské sítě a znaky povrchové situace podzemních inženýrských sítí (vodovodní šoupata, hydranty, uzávěry plynu, kanalizační poklopy, vpusti apod.), ale bez vazby na průběhy příslušných podzemních inženýrských sítí.

THM proběhlo cca na necelých 9 % území státu, ale bez jakékoli následné aktualizace změn v území. Z hlediska systematické správy technické infrastruktury nelze hovořit o žádném zásadním posunu jednotné správy a evidence. Ukázalo se, že poměrně bohatý obsah mapovaného státního mapového díla (SMD) bez údržby především prvků technické infrastruktury je neperspektivní a do budoucna neudržitelný. Z toho důvodu projekt nového SMD po roce 1980 prováděný podle směrnice ČÚGK pro tvorbu Základní mapy ČSSR velkého měřítka (984 210 S/81) č. 2600/1981-22 z 2. července 1981 (registrována v částce 28/1981 Sbírky zákonů) účinné dne 1. listopadu 1981 v souladu s ČSN 01 3410 Mapy velkých měřítek, základní a účelové mapy rozlišoval mapy nejen podle měřítka (1 : 200, 1 : 250, 1 : 500, 1 : 1000, 1 : 2000, 1 : 5000), ale především podle ob­sahu na:
■ Základní mapu ČSSR velkého měřítka (ZMVM);
■ účelové mapy velkých měřítek (účelové mapy).

Základní mapa ČSSR velkého měřítka byla SMD velkého měřítka vytvářeným pro potřeby národního hospodářství podle jednotného metodického vedení v resortu Českého úřadu geodézie a kartografie (ČÚGK) s obsahem podle ČSN 01 3411 Kreslení a značky a kvalitativními parametry podle ČSN 01 3410. Účelové mapy byly určeny k podrobné lokalizaci jevů a objektů na povrchu, pod povrchem a nad povrchem země. Účelové mapy se dělily na:
■ základní (základního významu);
■ podzemních prostor, s výjimkou důlních map;
■ ostatní.

V rámci základních účelových map se vytvářely na základě potřeb jednotlivých resortů, měst a pro potřeby rozsáhlých továrních komplexů
■ technické mapy měst;
■ základní mapy letiště;
■ základní mapy dálnice;
■ jednotné železniční mapy;
■ základní mapy závodů.

Vytvářely se však s tím, že byly v největší možné míře využívány základní mapy a výsledky předchozích geodetických a kartografických prací a měřické elaboráty vyhotovené v daném území. Tím bylo dosaženo souladu SMD a účelových evidencí technické infrastruktury jednotlivých správců inženýrských sítí. Tvorba účelových map byla objednávána orgány místní samosprávy (městské národní výbory), státními orgány a institucemi u resortu ČÚGK a tyto zakázky jimi byly také financovány.

Správci inženýrských sítí ve svých mapových operátech požadovali zákres tras svých sítí doplnit o výšky na inženýrských sítích (výšky dna kanalizačních šachet, hloubka uložení inženýrské sítě) ve formě výškové kóty v závorce nebo jako relativní kóty hloubky uložení sítě. Dále požadovali zákres v účelové mapě doplnit kótami (vzdálenostmi) od zobrazených jevů a objektů polohopisu jednoznačně identifikovatelných v daném místě. Zákresy sítí technické infrastruktury byly dále doplňovány popisy typu podzemních kabelů elektrických rozvodů, sdělovacích kabelů, dimenzí a materiálu vodovodních a plynových potrubí nebo tlaku v potrubí.

Státní mapové dílo velkého měřítka

Z výše uvedeného je zřejmé, že v minulosti byly veškeré mapovací práce při tvorbě map velkých měřítek metodicky řízeny a dozorovány jednotně resortem ČÚGK. Byl vypracován funkční systém vydávání a aktualizace závazných norem, směrnic, instrukcí, metodických návodů a technologických postupů. Tento příklad dobré praxe byl opuštěn v devadesátých letech minulého století poté, co normy ČSN byly prohlášeny za nezávazné a Český úřad zeměměřický a katastrální (ČÚZK) zřízený zákonem č. 359/1992 Sb., o zeměměřických a katastrálních orgánech, se primárně zaměřil na problematiku katastru nemovitostí a pouze s omezenými disponibilními kapacitami dokončil rozpracované poslední mapované lokality Základní mapy velkého měřítka (ZMVM) jako digitální katastrální mapy (DKM) s doplněním zobrazených vlastnických vztahů v území ve formě parcel. Katastrální mapa byla vyhláškou č. 190/1996 Sb. definována jako závazné státní mapové dílo velkého měřítka obsahující body bodového pole, polohopis a popis. Katastrální mapa mohla mít v ucelených částech katastrálního území různou formu. U souřadnic podrobných bodů digitální nebo digitalizované mapy se uvádí kód charakteristiky kvality bodu (dále jen kód kvality), který vyjadřuje jejich přesnost nebo původ a je rozhodujícím ukazatelem pro jejich využití pro účely katastru.

I podle v současné době platné vyhlášky č. 357/2013 Sb., o katastru nemovitostí, jsou v katastrální mapě vedena pouze katastrální území, pozemky, rozsahy věcných břemen k částem pozemků, budovy a vodní díla a další prvky polohopisu, jejichž číselné vyjádření (datový model) je dáno spojnicemi lomových bodů, nebo jen zobrazením hranic či obvodů těchto prvků (§7 katastrální vyhlášky).

Návrhy změn jsou do katastru zaváděny (katastr je aktualizován) daty ve výměnném formátu. K bodům změny se uvádí souřadnice polohy a souřadnice obrazu, které se od sebe v případě přizpůsobení změny na mapě mohou lišit, a to u katastrální mapy v S-JTSK do hodnoty dané mezní souřadnicovou chybou. Souřadnice polohy jsou určeny geodetickými metodami se stanovenou přesností. Souřadnice obrazu podrobného bodu polohopisu v katastrální mapě jsou souřadnice, které slouží k zobrazení bodu v katastrální mapě (bod 16.24 přílohy katastrální vyhlášky). Jevy zobrazené v katastrální mapě souřadnicemi obrazu odlišnými od jejich skutečné polohy se tak stávají pro technické aplikace obtížně použitelné a interpretace obsahu katastrální mapy jako státního mapového díla na zemský povrch a vztahy mezi jevy katastrální mapy a dalšími sadami geografických dat nespolehlivé. Identické body se souřadnicemi polohy a obrazu použité pro přiřazení změny prvků katastrální mapy („přiřazení změny“ obrazu katastrální mapy) – bod 16.27 písm. a) přílohy katastrální vyhlášky – jsou pro běžné uživatele tohoto SMD jen těžko uchopitelné.

Tato neutěšená situace dále gradovala rozvolněním závaznosti norem ČSN a resortních metodik ČÚZK pro tvorbu tematických map velkých měřítek, kam Technická mapa města v minulosti jednoznačně patřila. Snaha o jakési sjednocení obsahu technických map vyústila ve vydání vyhlášky č. 233/2010 Sb., o základním obsahu technické mapy obce, k jejímuž vydání zmocňuje ČÚZK zeměměřický zákon č. 200/1994 Sb.

Bohužel bez jakékoli legislativní záštity, stanovení minimálních kvalitativních standardů, určení orgánů veřejné správy odpovědných za tuto agendu a vymáhání sankcí při nedodržování stanovených povinností byly veškeré tyto aktivity určeny předem k nezdaru.

Digitální technická mapa kraje, Digitální technická mapa obce

V českém právním řádu v dlouhém historickém období neexistovala právní podpora procesů tvorby, správy a aktualizace technické mapy. Předávání výsledků ze stavební činnosti (dokumentace skutečného provedení stavby) jako zásadního zdroje aktualizace obsahu DTM nebylo vymahatelné, právní předpisy neumožňovaly vydat obecně závazné vyhlášky nebo nařízení obce o vedení technické mapy. Objektivní potřeba právního ukotvení Digitální technické mapy byla jako politické téma uchopena až s problematikou digitalizace stavebního řízení, kdy řada politiků pochopila, že jakákoli elektronizace agend veřejné správy, která není založena na garantovaných datech veřejné správy splňujících minimální kvalitativní parametry vydávané a poskytované příslušným autorizačním orgánem s příslušným certifikátem kvality, nemůže uspět.

Vedení digitálních technických map krajů na celém území ČR je zakotveno novelou zákona č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví, ve znění pozdějších předpisů, která upravuje digitální technické mapy, a novelou zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), které byly přijaty zákonem č. 47/2020 Sb. Nové právní předpisy zavádějí celoplošné vedení Digitálních technických map krajů a povinnost všech vlastníků, provozovatelů a správců dopravní a technické infrastruktury do těchto map vkládat údaje.
Bohužel se nepodařilo do zákona č. 47/2020 Sb. zakotvit DTM jako jednotnou geografickou databázi s jednotným obsahem a garantovanými parametry kvality na celém území státu, ale digitální technická mapa je v § 2 písm. m) definována pouze jako databázový soubor obsahující údaje o dopravní a technické infrastruktuře a vybraných přírodních, stavebních a technických objektech a zařízeních, které zobrazují a popisují jejich skutečný stav, a údaje o záměrech na provedení změn dopravní a technické infrastruktury. Digitální technická mapa není státním mapovým dílem, ale je povinně vedena pro území kraje a jejím správcem je krajský úřad v přenesené působnosti (§ 4b, odst. 1 zákona č. 47/2020 Sb.).

Digitální technická mapa může být vedena rovněž pro území obce. Správcem digitální technické mapy obce je obec v samostatné působnosti (§ 4c, odst. 1 zákona č. 47/2020 Sb.), která může dobrovolně tuto mapu vést (v samostatné působnosti). Legislativní ukotvení Digitální technické mapy kraje (DTM-K) a Digitální technické mapy obce (DTM-O) zavádí duplicitu aktivit mezi obcemi a kraji, kdy DTM-K je vedena pro území kraje a jejím správcem je krajský úřad v přenesené působnosti a DTM-O může být vedena pro území obce a jejím správcem je obec v samostatné působnosti. Digitální technické mapy obcí obsahují druhy, umístění, průběhy a vlastnosti objektů a zařízení dopravní a technické infrastruktury včetně údajů o jejich ochranných i bezpečnostních pásmech a údajů o záměrech na provedení změn dopravní a technické infrastruktury v území a informace o umístění, průběhu i vlastnostech vybraných stavebních a technických objektů a zařízení a vybraných přírodních objektů na zemském povrchu, pod ním nebo nad ním, které charakterizují základní prostorové uspořádání území a mají být přebírány z DTM-K, ale v rámci finanční podpory EU mají být podporovány pouze DTM-K, nikoliv DTM-O.

Přestože se jedná o první dotační podporu tvorby a pořízení prvotních dat obsahu DTM, příprava realizace krajských projektů směřuje k pořízení tzv. Účelové mapy povrchové situace (ÚMPS) rozšířené rovněž o situaci extravilánů obcí. Pokud se má naplnit původní smysl DTM jako základního pilíře digitalizace stavebního řízení a územního plánování a rovněž i jako podpůrného nástroje pro budování optických sítí rychlého internetu (původní účel dotačního titulu EU), pak hlavní investice musí směrovat výrazně právě do obsahu technické a dopravní infrastruktury, která je z významné části v majetku obcí i míst, kde je zástavba, což jsou především intravilány obcí.

Dosavadní zkušenosti a očekávaný vývoj

Jednotné pořízení aktuálních dat technické a dopravní infrastruktury (především podzemních sítí) a jejich následné vedení v souladu se skutečným stavem je náročná, vysoce odborná a nákladná záležitost, která si vyžádá koncentraci kvalifikovaných odborníků. Není proto žádoucí provádět duplicitně jakékoli práce při šetření, měření, správě a následném poskytování dat plynoucí např. z neujasněnosti základních termínů a jejich ontologického popisu, jako jsou např. stavby či budovy. V současné době finalizují práce na studiích proveditelnosti, ve kterých kraje sestavují seznamy požadavků na pořizování a doplňování dat s odhadem jejich časové a finanční náročnosti. Toto je příležitost zohlednit též požadavky odborné veřejnosti na obsah, předpokládanou frekvenci využívání dat a aktuální záměry procesů digitalizace stavebního řízení a územního plánování.

Významný posun nastává v pojetí DMVS, jejíž nedílnou a zásadní součástí se stává DTM-K. Zákonem č. 47/2020 Sb. je zřízen informační systém DMVS, jehož správcem je ČÚZK. IS DMVS bude zajišťovat jednotné rozhraní pro zobrazení katastrální mapy, ortofotomapy a digitálních technických map krajů. Dále vytvoří jednotné rozhraní pro předávání údajů k aktualizaci DTM-K a pro zápis do nich a systém pro vedení seznamu vlastníků, provozovatelů a správců technické a dopravní infrastruktury, který bude obsahovat údaje o tom, v jakém území plní své povinnosti a v jakém území působí. IS DMVS také zajistí vedení seznamu editorů digitálních technických map krajů a osob, které za editora plní jeho editační povinnost a v jakém rozsahu. Podle přechodných ustanovení zavedených zákonem č. 47/2020 Sb. bude ČÚZK zprovozňovat IS DMVS postupně od 1. července 2023 do 30. června 2024.

Závěr

Projekt DTM ČR je výsledkem dlouhodobých snah a aktivit pořídit velice tematicky rozsáhlou geografickou databázi o významných jevech v území jednotně na celém území státu tak, jak tomu nebylo po dlouhé časové období od třicátých let minulého století, kdy byl vydán zákon č. 177/1927 Sb., o pozemkovém katastru a jeho vedení. Většina úkonů při naplňování, vedení a správě DTM je zákonem uložena krajským úřadům v přenesené působnosti. Na centrální správní úrovni zůstává pouze správa IS DMVS jako jednotného rozhraní pro zobrazování katastrálních map, ortofotomap provenience ČÚZK a digitálních technických map krajů v nezbytné součinnosti krajských úřadů. Toto centrální jednotné rozhraní poslouží pro předávání údajů k aktualizaci DTM-K a pro zápis do nich.

Nijak však nejsou nastaveny ani ošetřeny procesy reklamací, kdy se prokáže rozpor obsahu datových sad zobrazovaných v DMVS jakožto v zásadním zdroji informací pro rozhodovací procesy územního plánování a stavebního řízení. Navržený obsah DTM týkající se druhů, umístění, průběhu i vlastností vybraných stavebních a technických objektů a zařízení, přírodních objektů na zemském povrchu popisující základní prostorové uspořádání území je však obsahem i dalších datových sad a registrů, jako je RUIAN, ZABAGED nebo účelově, lokálně či resortně pořizovaná data a datové sady. Jedná se o opakovaně vynakládané prostředky, neúčelně čerpané finanční zdroje a tříštění odborných disponibilních kapacit, které by mohly být postrádány v rychlém prvotním naplnění DTM ČR.