Mimořádně nízká nabídková cena: zkáza stavebnictví

Mimořádně nízká nabídková cena
S problémem mimořádně nízké nabídkové ceny (dále také MNNC) se setkáváme nejen u výstavbových projektů. Graham Clark ze Světové banky [1] vysvětluje, že výskyt MNNC měl v minulosti vliv na úspěšnou implementaci mnoha projektů s bankovním financováním ve veřejném sektoru. Výskyt MNNC často vyústil ve:

• vznik nepřátelského vztahu mezi objednatelem a zhotovitelem (a jeho subdodavateli);
• významné množství změn díla a claimů zhotovitele, což může být pro objednatele, jeho konzultanty a úvěrující banku velmi zatěžující v rámci kontroly celého procesu;
• značné dodatečné náklady a prodlužování doby výstavby (jako výsledek výše uvedeného);
• pomalé čerpání úvěrových prostředků (to má za následek zvýšení nákladů na financování pro objednatele);
• nákladné řešení sporů;
• předčasné ukončení smlouvy, což v některých případech vedlo k nákladnému a časově náročnému sporu;
• prodlení v rámci zadávacího řízení, zejména prodlení ve vyhodnocení nabídek (a případné další prodlení související s revizními postupy);
• snahy zhotovitelů snížit režijní náklady snížením počtu zaměstnanců, využitím méně kvalifikovaného anebo méně zkušeného personálu;
• využití těch nejlevnějších subdodavatelů, materiálů a nebezpečných postupů výstavby zhotovitelem za obrovského tlaku na snížení ceny celého subdodavatelské řetězce se zničujícím efektem
• zúžení počtu účastníků soutěží;
• úpadek subdodavatelů a eventuálně i zhotovitele v průběhu zakázky;
• další náklady objednatele spojené s nízkou kvalitou díla, jako jsou vyšší náklady na správu zakázky, odstraňování skrytých vad po uplynutí záruční doby, vyšší náklady na údržbu apod.;
• potenciální improvizaci a korupci hrozící na straně všech účastníků projektu plynoucí z nerealistických očekávání.
  

Ve většině případů je tedy MNNC nikoli výhodou, ale nežádoucím rizikem výstavbového projektu. MNNC se vyskytuje zejména v prostředí veřejných zakázek a veřejného sektoru. Soukromý sektor má obecně větší flexibilitu se s MNNC vypořádat. Nemá totiž povinnost uzavřít smlouvu s nejnižší nabídkou a má větší prostor pro přijetí vyšší nabídkové ceny, pokud pro investora znamená méně rizik. Soukromý investor musí o své volbě přesvědčit management, akcionáře a investory včetně financujících institucí. Všichni zainteresovaní jsou přitom obvykle odborníci s dobrou znalostí daného prostředí. U veřejných zakázek je pro zadavatele mnohdy velmi obtížné zdůvodnit, že některé cenové nabídky jsou mimořádně nízké a že jim ?nevěří?. Pro veřejnost a politiky, kteří nejsou odborníky v daném sektoru, může být volba vyšší ceny hůře pochopitelná, a zadavatel je tak mnohdy pod tlakem MNNC akceptovat, přestože se tím významně zvyšuje riziko projektu.

Důvody mimořádně nízkých nabídkových cen
Důvodů, proč zhotovitelé nabízejí v rámci veřejných tendrů MNNC, může být mnoho. Jedná se zejména o chyby v zadávací dokumentaci nebo v nabídkách včetně špatného vyhodnocení nákladů a rizik. Dále jde například o strategie přežití za každou cenu (například u firmy ve špatné finanční situaci nebo před bankrotem), očekávání, že MNNC bude kompenzována budoucími nároky zhotovitele, vstup zhotovitele na nový neznámý trh, zvýšení předstihu před ostatními soutěžiteli i za cenu dočasných ztrát, uplatnění jinak nevyužitelných zdrojů, dumping, skrytý záměr modifikovat později projektovou dokumentaci atd. V každém případě je nabízení MNNC pro zhotovitele, objednatele a celý projekt nebezpečné.

MNNC způsobuje ve stavebnictví velké problémy. Dlouhodobě se hledá řešení, jak MNNC definovat, identifikovat a vyloučit. Jedním z řešení je určit vzorec pro identifikaci MNNC. Takto identifikovaná MNNC by následně musela být vyloučena, případně by muselo být povinně zahájeno řízení vedoucí k vysvětlení přiměřenosti ceny. Zkušenost ukazuje, že problematika MNNC si zaslouží ve veřejných zakázkách regulaci, především u zadavatelů, kteří neumějí nebo nejsou schopni využít multikriteriální hodnocení s důrazem na kvalitu týmu a technického řešení zhotovitele.

Akceptací MNNC jsou zvýhodněni zhotovitelé, kteří nabídku buď neumějí připravit bez chyb, anebo zhotovitelé ve špatné finanční situaci, kteří spekulují, že nízkou cenu budou kompenzovat claimy a změnami díla při realizaci (případně zhotovitelé, kteří jsou zvýhodněni státní subvencí na globálním trhu). Jen okrajově nastává v praxi situace, kdy zhotovitel ztrátu chápe jako investici při ?dobývání? nových trhů.

Definice MNNC může být obecná - například že jde o nabídkovou cenu, která je nebezpečím pro úspěšnou realizaci projektu (podobně ve vzorovém zákoně UNCITRAL Model Law on Public Procurement). Žádná univerzální definice ovšem prozatím neexistuje. Doporučuje se například určit vzorce pro identifikaci MNNC v alternativách pro různé typy projektů a pro projekty s různým objemem. Tím se zajistí jasný signál, že problémem je nejen příliš vysoká cena, ale i mimořádně nízká cena. Jestliže je nabídková cena podstatně nižší než druhá v pořadí, například o 15 % anebo o 25 % než průměr všech nabídkových cen, měl by být zadavatel značně znepokojen. Jeho projekt je v ohrožení.

V Severním Irsku například místní úřad pro správu veřejných zakázek (Central Procurement Directorate - CPD) vydal v roce 2013 prováděcí předpis pro MNNC při zadávání stavebních prací. Předpis se vztahuje na všechny stavební zakázky nad 30 000 liber a pracuje s principem ?upraveného průměru? (adjusted average). Tento průměr je průměrem všech nabídkových cen s vyloučením nejvyšší ceny. Nabídková cena se nesmí pohybovat pod 85 % tohoto upraveného průměru. K výše uvedenému se musí použít ještě ochranný prvek (tzn. proximity margin) pro situace, kdy jsou rozdíly mezi nabídkovými cenami velmi malé. Nabídková cena, která nesplňuje uvedené parametry, je vyloučena jako MNNC.

Jak snížit riziko mimořádně nízkých nabídkových cen?
Ať už se použije pro zacházení s MNNC jakákoli procedura, nikdy nepůjde o všelék. Pro snazší identifikaci a eliminaci MNNC musí zadavatel například:

• udělat vše pro to, aby měl dobře připravenou projektovou dokumentaci nebo kvalitně zpracované požadavky objednatele - projekt musí být obecně dobře připraven a zadávací podmínky musí být tak precizní, jak je to jen možné (preciznost však nelze zaměňovat s trváním na tom, že součástí zadávacích podmínek bude naprosto podrobná projektová dokumentace, to by naopak bylo například u projektů Design-Build zcela kontraproduktivní);
• dobře odhadnout rozpočet projektu (předpokládanou ?zdravou? cenu) a dobu pro dokončení;
• zajistit, aby celá zadávací dokumentace byla přehledná, neobsahovala nejasnosti a chyby;
• použít prověřené standardizované smluvní obchodní podmínky založené na principu decentralizace rizika;
• alokovat rizika transparentním a účelným způsobem, aby bylo možné je ocenit a aby nedocházelo k náhodnému ocenění rizika nebo jeho neocenění (splněním povinností pod výše uvedenými body zadavatel zásadně omezuje možnost pro spekulace zhotovitele a jeho motivaci předložit MNNC);
• odpovídat na žádosti účastníků o vyjasnění v rámci procesu zadávání zakázky maximálně kvalifikovaným a otevřeným způsobem;
• ve vhodných případech vyžádat od uchazečů detailní rozklady klíčových položek výkazu výměru (paušální ceny) na základě respektované standardizované metody měření a oceňování;
• upozornit uchazeče už v rámci zadávací dokumentace, že MNNC musí být vyloučena;
• vyřadit nekompetentní uchazeče v rámci prekvalifikace;
• nastavit dostatečně přísná kvalifikační kritéria (hlavně v oblasti finanční situace zhotovitele);
• požadovat efektivním způsobem vhodnou bankovní záruku za nabídku;
• dát uchazečům dostatečný čas na přípravu nabídky;
• ve vhodných případech zajistit vícestupňové zadávání;
• zajistit dostatečné prostředky na správu zakázky a vybrat dobrého správce zakázky;
• zajistit, že hodnoticí komise bude nestranná a nepodjatá;
• když je to vhodné, vybrat vítěze na základě hodnocení ekonomicky nejvýhodnější nabídky, nikoli pouze ceny (MEAT, BVP);
• identifikovat nabídky obsahující MNNC (na základě předem definovaného rozlišení a zdravého rozumu), požadovat vysvětlení a při nedostatečném vysvětlení nabídky nekompromisně vyloučit.
  

Použitá literatura:
[1] Clark, G.: Abnormally Low Tender (ALT) Prices Under Works Contracts, 2013 [on-line]. Dostupné z: http://www.efcanet.org
[cit. 2013-01-03].