Cyklické využívání vnitřních ploch sídel

Úvod
Rozvoj vnitřních ploch sídel využíváním již integrovaných lokalit s inženýrskými sítěmi je podstatným prvkem jejich prostorově úsporného rozvoje. Již po desetiletí je předmětem politických iniciativ, dokumentů a cílů souvisejících s rozvojem měst. Přesto se v období let 1992 až 2006 zvýšila plocha sídel a komunikací v Německu o 15,2 %, což odpovídá průměrnému dennímu přírůstku 120 ha. Plochy sídel se přitom zvětšily o 20,7 % (97 ha za den) a plochy komunikací o 7,2 % (23 hektarů za den). Poptávka po sídlištních a dopravních plochách ze strany obyvatelstva a ekonomiky je podstatným faktorem, který zábor ploch ovlivňuje.
Významnou roli při zabírání ploch hraje také konkurence mezi obcemi při získávání obyvatel a podniků a nabídkově orientované strategie přidělování ploch. Za zmínku stojí zejména skutečnost, že dokonce i v mnoha městech a regionech s úbytkem obyvatelstva nebo se stagnujícím počtem obyvatel zaznamenáváme i nadále zabírání replique montre france nových ploch. V mnoha regionech Spolkové republiky Německo panuje relativně velká poptávka po vlastním bydlení, na druhé straně stojí v centrech venkovských obcí prázdné obytné domy. Systém komunálních příjmů v Německu je silně orientován na počet obyvatel v obci, a tím rozhoduje o finančních možnostech těchto obcí. Stále více obcí proto spolu soupeří o obyvatele, a to zejména o mladé rodiny. Demografické změny tento konkurenční boj ještě zostřují. Prostředkem, který obce doposud volily, aby získaly mladé rodiny, bylo vyčlenění území pro novostavby, přednostně pro rodinné a řadové domky. V současnosti je však vidět, že v mnoha obcích se vlivem demografického vývoje nová území určená pro zástavbu nepodaří zcela osídlit. Uvádí se, že ve Spolkové republice Německo je 128 000 ha stavebně využitelných nezemědělských ploch a v ekologicko-ekonomických výpočtech pro období 1993?2000 se vychází na území SRN z denního přírůstku 12,7 ha opuštěných ploch uvnitř obcí (Spolkový úřad pro stavebnictví a územní plánování, 2001). Z důvodu demografického vývoje získává rostoucí význam ekonomická stránka záboru ploch (Spolkový statistický úřad, 2006). Zatímco opětné využití opuštěných ploch či stavebních proluk zpravidla umožňuje využít stávající infrastrukturu, přináší sebou přidělování nových stavebních pozemků většinou nutnost rozšíření nebo výstavby technické a sociální infrastruktury. V praxi lze pozorovat ?nákladový paradox rozvoje stavebních pozemků?, nepoměr mezi vnímáním individuálních nákladů a účinkem regionálních nákladů v souvislosti se záborem nových ploch. Protože se aktéři rozvoje stavebních pozemků pokoušejí minimalizovat své vlastní náklady, je v konečném důsledku výsledkem jejich rozhodnutí velmi nákladná regionální struktura sídel (Schiller et al. 2009).
Vedle omezení nového záboru sídelních a dopravních ploch se proto do popředí zájmu stále více dostávají strategie a nástroje cyklického využívání ploch a rozvoje intravilánu.

Cyklické využívání ploch jako nový politický a řídicí přístup
Cyklické využívání ploch představuje politický a řídicí přístup, který přispívá k integraci a jehož základem je pozměněná filozofie využívání ploch: ?zabránit ? zhodnotit ? vyrovnat?. Přitom saháme opět po zásadě cyklického hospodaření, která se v minulých letech uplatnila například v odpadovém a vodním hospodářství. Vzorem pro cyklické využívání ploch v regionech a ve městech je tedy koloběh látek. Postavené město je chápáno jako systém, jehož objemové řešení podléhá různým fázím využití, tj. někdy dochází ke zbourání celých obytných území a průmyslových areálů, které jsou následně využity jinak. Důsledným cílem by bylo úsilí o to, aby plocha využívaná pro účely sídel a dopravní infrastruktury zůstávala celkově konstantní. Plochy, které již nelze znovu stavebně využít, se zbourají nebo upraví opět do přírodní podoby; při vysokém tlaku na osídlení se dodatečně zvýší hustota. Myšlenka cyklického využívání tedy spočívá v představě, že existuje přibližně tento cyklus: poskytnutí stavebního pozemku, zastavění, užívání, případně užívací mezifáze a fáze opětného využití. Politický a řídicí přístup cyklického využívání ploch tak podporuje politické cíle spolkové vlády, pokud jde o hospodaření s plochami. Tyto cíle byly formulovány již v roce 2002 v Národní strategii trvale udržitelného rozvoje:

• snížení záboru nových ploch do roku 2020 na 30 ha denně;
• do roku 2020 realizace rozvoje intravilánu a extravilánu v poměru 3 ku 1.

Těchto politických cílů hospodaření s plochami má být dosaženo za prvé řízením jakosti tak, aby byl extravilán se svými cennými volnými prostory chráněn přednostním využíváním a rozvojem intravilánu, a za druhé restriktivním řízením množství s cílem omezení záboru nových ploch.
Politický a řídicí přístup cyklického hospodaření s plochami tak přednostně sleduje rozvoj intravilánu a systematické vyčerpání jeho potenciálu (mj. recyklaci opuštěných ploch, dodatečné zvyšování hustoty) a snižování záboru ploch ?na zelené louce?. Tím se plní národní cíle množství a kvality (RNA 2004). Podle kritérií účinnosti by se měly primárně rozvíjet nevyužité nebo méně využívané plochy uvnitř replica watches australia sídlišť, aby se zabránilo nutnosti budovat drahou a nevytíženou infrastrukturu. Měřítkem trvale udržitelného rozvoje sídel se tak vedle ekologických, urbanistických a sociálních aspektů stávají stále více střednědobé a dlouhodobé náklady na rozvoj sídel (Preuß et. al. 2009).
Pro posílení rozvoje intravilánu a snížení záboru nových ploch se v současné době vypracovávají nebo dále rozpracovávají nástroje cyklického hospodaření.

¤ Obr. 1. Faze a potencialy cyklickeho hospodařeni (Zdroj: DIFU Berlin)

Nástroje cyklického hospodaření s plochami
Vedle postupu odsouhlaseného napříč politickým spektrem vyžaduje cyklické hospodaření s plochami využívání komplexních nástrojů (policy-mix). Při zohlednění různých rámcových podmínek v jednotlivých regionech přitom dochází ke spojení stávajících a nových nástrojů v těchto oblastech: projektování, informace, organizace a kooperace, dotační prostředky a rozpočet, realizace na trhu a nařízení. V jednom výzkumném projektu bylo na základě počítačové simulace ve čtyřech příměstských regionech a v jednom městě v Německu prověřeno přibližně 50 stávajících a nových nástrojů cyklického hospodaření s plochami (BBR 2007a, 2007b).

Stávající nástroje cyklického hospodaření s plochami
Stávající soubor nástrojů z oblasti plánování, jako jsou např. oblastní plánování a interkomunální plánování, poskytuje velký potenciál, pokud jde o možnost omezení záboru nových ploch. Proto by se města a příměstské regiony měly vyrovnat s cílem cyklického hospodaření s plochami intenzivně, realisticky zjistit potřebu plochy, vypracovat závazné prognózy vývoje počtu obyvatelstva a potřeby ploch, standardizovaným způsobem evidovat potenciální plochy a vydat závazná ustanovení, pokud jde o vlastní potřebu a započtení potenciálních ploch pro bydlení a podnikání. Podpůrné informativní nástroje k ovlivnění politických rozhodnutí o plochách v komunální politice a ve správě mohou přispět k silnějšímu povědomí o hospodaření s plochami a zajistit transparentnost, pokud jde o náklady a užitečnost rozhodnutí o přidělení nových ploch. Plánování obytných celků a regionální plánování (informativní nástroje plánování) by se mělo použít pro realizaci předem odsouhlasené strategie rozvoje intravilánu. Urbanistické koncepce, zkušební plány, participativní metody a jiné instrumenty mohou rozvoj urbanisticky významných samostatných ploch smysluplně podpořit.
Rozdělení úkolů v cyklickém hospodaření s plochami v příměstském regionu by mělo obecně spočívat v propojení ?měkkých? a ?tvrdých? struktur a nástrojů. Z dlouhodobého hlediska je třeba vedle nových organizačních forem nebo nového rozdělení úkolů dosáhnout vysokého stupně závaznosti územního plánování a účinného interkomunálního vyrovnání ve věcech využití ploch.
Odsouhlasení politických zásad ohledně hospodaření s půdou přichází v úvahu jako závazek obce nebo závazek odsouhlasený několika obcemi. V oblasti podpůrných programů by měla být v popředí silnější orientace existujících a nových programů EU, spolkové vlády a jednotlivých zemí na zájmy cyklického hospodaření s plochami. Současně by měly být odstraněny stávající kontraproduktivní pobídky. Soubor nástrojů pro cyklické hospodaření s plochami v příměstském regionu by měly doplňovat další stávající nástroje: informační nástroje mohou přimět vlastníky pozemků k mobilizaci pozemků patřících k sídlišti, nebo důrazněji upozornit ty, kteří chtějí stavět v extravilánu, na náklady s tím spojené (např. náklady na komunikace). K mobilizaci ladem ležících ploch a stavebních proluk mohou rovněž za určitých podmínek přispět veřejné aktivity a aktivity subjektů zabývajících se obchodem s nemovitostmi, zaměřené na prodej těchto pozemků. Ze strany veřejných institucí se to týká úkolů, jako je marketing, oslovení investorů a péče o ně. Dalšími aktivitami jsou vyjasnění vlastnických poměrů, zajištění práva na zastavění pozemku, stavebně technická příprava a vyjasnění otázek spojených se starými ekologickými zátěžemi. Úspěch obchodníka s nemovitostmi, pokud jde o prodej těchto pozemků ve smyslu cyklického hospodaření s plochami, závisí na atraktivitě nabídky ploch v intravilánu, na konkurenci se srovnatelnými novými plochami a na poptávce.
V rozrůstajících se regionech, kde z důvodu velké poptávky po plochách vede průběžné zabírání volných ploch k přibývajícím konfliktům, pokud jde o jejich využití, a k dosažení hranice zatížitelnosti, přispívá cyklické hospodaření k dohodám o kompenzačních plochách a kompenzačních opatřeních a ke stanovení chráněných území ze strany orgánů na ochranu přírody. Ačkoliv s koncepcemi kompenzačních ploch nebo s dohodami o kompenzačních plochách není bezprostředně spojeno snížení záboru ploch pro stavební aktivity, očekává se od nich zlepšení kvality kompenzačních opatření, které může přispět i ke kvalifikaci stávajících a plánovaných stavebních území. Právě tak je pro dosažení kvantitativních cílů cyklického hospodaření s plochami spíše sekundární přínos stanovení chráněných území, avšak v rámci zajištění kvality mohou tato opatření pomoci udržet, resp. zajistit kvalitní volné plochy. Zdá se, že v regionech s velkou poptávkou po stavebních plochách je nutné pro zbývající volné plochy vytvořit koncepce využití a ochrany, resp. koncepce vícenásobného využití, které kombinují zájmy ochrany volného prostoru, zemědělství, rekreace a ochrany biotopů a biologických druhů.
Regiony s úbytkem obyvatelstva potřebují doplňkové nástroje, pomocí nichž lze adekvátně bojovat s následky úbytku obyvatel, prázdnými budovami, ztrátami funkce a přebytku ploch. Nástroje přestavby města tedy hrají v regionech s úbytkem obyvatel díky svému integrujícímu a realizačnímu přístupu orientovanému na jednotlivé aktéry mimořádně důležitou roli. Přispívají k odstranění prázdných staveb a eliminaci ztráty funkce zvlášť postižených částí města. Vedle ekonomických aspektů spojených s bydlením získává stále větší význam pro perspektivní obnovu měst zohlednění urbanistických zájmů. Postupy používané při přestavbě města lze částečně použít i pro akce orientované na přeměnu kdysi zastavěných ploch ve volné plochy. Proto jsou i v budoucnu potřebné dotační programy zaměřené na plochy ležící ladem, resp. plochy kategorie C, které v případě potřeby umožní jejich trvalé či dočasné vyřazení ze seznamu stavebně využitelných ploch (dočasné zelené využití). Další možnosti financování (např. nadace, fondy pro plochy kategorie C) mohou z dlouhodobého hlediska přispět k ekonomicky výhodné konsolidaci trhu s půdou v regionech s úbytkem obyvatelstva, kde je slabá poptávka.

Nové nástroje pro cyklické hospodaření s plochami
Nástroje, které jsou doposud k dispozici však nejsou dostatečné pro dosažení vyhlášených národních cílů, pokud jde o množství a kvalitu zabraných ploch. Potřebujeme tedy nové nástroje, které doplní účinek stávajících plánovacích a informačních nástrojů a stanoví ekonomické pobídky pro politiku úspory ploch. Doposud totiž nebylo možné účinně ovlivnit chování aktérů na trhu s pozemky ve prospěch cyklického hospodaření. Tyto doplňkové ekonomické nástroje mohou podpořit cyklické hospodaření s plochami a rozvoj intravilánu ovlivněním cen pozemků, čímž by se snížil zájem soukromých i veřejných investorů o stavby na zelené louce, a zavedením možností financování, jakož i modifikací dotačních opatření tak, aby v souladu s filozofií cyklického hospodaření s plochami byl masivně podporován rozvoj intravilánu.
V této souvislosti se diskutuje mimo jiné o reformě německé pozemkové daně, která by mohla snížit rozdíly mezi cenou pozemků v intravilánu a extravilánu. Pro projekty cyklického hospodaření s plochami by navíc bylo možné účelově využít příjmy z poplatků za přidělení plochy např. formou přerozdělení nákladů na plochy. K tomu by mohlo docházet např. prostřednictvím finančního vyrovnání od obce v podobě účelových dotací na rozvoj intravilánu. Také pozemkové fondy by mohly být použitím odpovídajících nástrojů vybaveny finančními prostředky. Plochy ležící ladem, které nelze bezprostředně realizovat na trhu za účelem revitalizace (plochy kategorie B), by bylo možno uvést s pomocí revolvingových fondů do stavu vhodného pro realizaci. Tyto fondy začínají s veřejným i soukromým kapitálem na vybraných plochách a tržby získané z prodeje pozemků postupně vkládají do následných projektů. Evropská unie se chopila iniciativy a zavedla fondy pro rozvoj měst (JESSICA) financované z evropských prostředků pro regionální rozvoj. Realizace v Německu se v současné době připravují. Obecně je třeba tyto nástroje používat a dále rozvíjet ve vzájemném propojení a v souvislosti se stávajícími plánovacími a právními nástroji.

Aktuální výsledky výzkumu na téma cyklického hospodaření
Spolková vláda, resp. Spolkové ministerstvo pro vzdělání a výzkum (BMBF), podporují v posledních letech Výzkum zaměřený na snížení záboru ploch a trvale udržitelný management ploch (REFINA), který je součástí strategie trvale udržitelného rozvoje. V rámci tohoto výzkumného programu jsou vyvíjeny a zkoušeny inovační koncepce omezení záboru ploch. Patří sem příkladné koncepce plánování a managementu a interkomunální spolupráce, strategie zaměřené na mobilizaci ploch jejich recyklací, zlepšením informačních podkladů, transparentností nákladů v souvislosti s přidělováním ploch nebo vytváření uvědomění při managementu ploch. Všechny tyto přístupy sázejí na silnější rozvoj intravilánu díky využití potenciálů v zástavbě, resp. díky recyklaci ploch, a jsou proto stavebními kameny pro zavedení cyklického hospodaření s plochami.

Závěry a výhled 
Cyklické hospodaření s plochami sleduje přednostně a systematicky vyčerpání potenciálu rozvoje zástavby a opětovného využití ploch ležících ladem. Tím zejména podporuje rozvoj intravilánu mobilizací stavebních pozemků v zástavbě. Pro realizaci cyklického hospodaření s plochami se používají nástroje z oblasti plánování, informace, organizace a kooperace, dotační prostředky a rozpočet, realizace na trhu a nařízení, propojené do tzv. policy-mix. Vedle stávajících nástrojů budou v budoucnosti nutné i nové, které budou moci účinně ovlivnit stávající využívání ploch i přidělování ploch nových. Cyklické hospodaření s plochami je přitom průřezovým úkolem, který zahrnuje různé politické a odborné postupy na komunální a regionální úrovni.
Pohled do budoucna ukazuje nutnost rozsáhlých koncepcí rozvoje intravilánu v rámci cyklického hospodaření s plochami. Vedle zatím nejasných dopadů ekonomické a finanční krize na trhy s plochami je třeba v politice hospodaření s plochami silněji zohlednit účinky demografických změn. Přitom se vzhledem k významu evropské dotační kulisy vyplatí i pohled za hranice své vlastní země. Další impulzy slibuje i aktuálně živá diskuze kolem nakládání s ?odpadními nemovitostmi?, rozšíření výzev k likvidaci staveb a fondy na rozvoj měst.

Použitá literatura:
[1] BBR ? Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.) (2007a): Perspektive Flächenkreislaufwirtschaft. Was leisten bestehende Instrumente? Band 2 der Sonderveröffentlichungsreihe zum ExWoSt ? Forschungsfeld ?Fläche im Kreis?, Bonn 2007
[2] BBR ? Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.) (2007b): Perspektive Flächenkreislaufwirtschaft. Neue Instrumente für neue Ziele. Band 3 der Sonderveröffentlichungsreihe zum ExWoSt ? Forschungsfeld ?Fläche im Kreis?, Bonn 2007
[3] BBR ? Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2001): Bauland- und Immobilienmärkte. Ergebnisse der Baulandumfrage, Bonn
[4] PREUß, Thomas (Hrsg.); Floeting, Holger (Hrsg.) (2009): Folgekosten der Siedlungsentwicklung. Bewertungsansätze, Modelle und Werkzeuge der Kosten-Nutzen-Betrachtung, Berlin (Reihe REFINA Band III)
[5] RNA ? Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004): Mehr Wert für die Fläche: Das ?Ziel-30-ha? für die Nachhaltigkeit in Stadt und Land. Empfehlungen des Rates für Nachhaltige Entwicklung an die Bundesregierung, Berlin, S. 25ff
[6] SCHILLER, Georg, Gutsche, Jens Martin, Deilmann, Clemens, Siedentop, Stefan (2009): Von der Außen- zur Innenentwicklung von Städten und Gemeinden ? Das Kostenparadoxon der Baulandentwicklung, Dessau, S. 20 (Reihe UBA-Texte 31/2009)
[7] STATISTISCHES BUNDESAMT (Hrsg.) (2006): Bevölkerung Deutschlands bis 2050. 11. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung, Wiesbaden 2006